Pouvoir traditionnel et pouvoir d'Etat en République démocratique du Congo

Depuis 2015, et conformément à la Constitution de 2006, la RDC est subdivisée en 26 provinces (y compris la ville de Kinshasa) disposant d’une large autonomie dans certaines matières définies par la Constitution. Les provinces sont subdivisées en villes et en territoires, les villes en communes urbaines et les territoires en communes rurales, secteurs et chefferies. Les communes urbaines ou rurales sont subdivisées en quartiers. Les secteurs et chefferies sont subdivisés en groupements et les groupements en village.

La République démocratique du Congo compte 5434 groupements, soit la totalité des entités traditionnelles dans les milieux ruraux qui sont au bas de la structure administrative du pays. À l’échelon immédiatement supérieur du groupement se situent 261 chefferies qui correspondent à 35,41% entités du pays de  cet échelon; les 64,59% autres sont constituées des secteurs soit 476 secteurs sur un total de 737 entités du même échelon administratif.

Structure administrative

La structure administrative du pays est ainsi constituée :

le pays est divisé en 26 provinces, dont la ville-province de Kinshasa ; les 25 provinces hors Kinshasa sont divisées en villes et territoires ;

les 35 villes sont divisées en 137 communes urbaines ;

les 145 territoires sont divisés en 174 communes rurales, 471 secteurs et 264 chefferies ;

secteurs et chefferies sont divisées en 5908 groupements ;

la ville-province de Kinshasa est divisée en 24 communes, elle compte 21 groupements.

Les pouvoirs coutumiers en RDC : institutionnalisation, politisation et résilience

Le 18/04/2021

En République démocratique du Congo (RDC), les chefs coutumiers jouent un rôle majeur qui n’a jamais été remis en cause depuis l’époque coloniale et qui a même été renforcé par les évolutions institutionnelles et politiques depuis l’indépendance. Dans un pays-continent sous-administré et constitué d’immenses espaces ruraux, les chefs coutumiers sont les premiers policiers, magistrats, collecteurs d’impôts et gestionnaires du foncier. Cette note se propose ainsi d’analyser leur rôle, leur place et leur importance à la lumière des conflits historiques qui ont marqué la RDC. À la fois victimes et acteurs de ces conflits, les chefs coutumiers occupent une place variable dans les dynamiques de conflit en fonction des circonstances. Cette implication représente l’inévitable contrepartie de leur rôle institutionnel et politique majeur.

Les chefferies : une invention coloniale ?

Une chefferie est une entité politique et administrative représentant des communautés territoriales sur un territoire limité à base régionale, soumise à la domination d'un chef dont l'autorité ne repose plus uniquement sur la parenté (à la différence du clan), mais également sur le prestige, le sacré, une certaine coercition limitée.

Le terme « chefferie » peut avoir deux autres significations :

C'est une appellation d'origine coloniale qui désigne les institutions sociopolitiques typiques : la chefferie apparaît comme une forme intermédiaire entre les sociétés lignagères et les royaumes.

Au sens premier du terme, on entend par « chefferie » la résidence du chef du village ; c'est là que vit le chef, entouré de ses nombreuses femmes et serviteurs.

En Afrique subsaharienne, les chefferies étaient des micro-États avant la colonisation. Le chef appartenait généralement à la noblesse locale.

Loin d’être un héritage précolonial, les chefferies ont été généralisées et ont acquis une place incontournable dans le système de gouvernance du territoire congolais lors de la colonisation.

Dès les premiers contacts avec les différents peuples de cette partie de l’Afrique, souvent organisés en communautés sans hiérarchies, l’administration belge a jugé nécessaire d’établir un intermédiaire. Ainsi, la chefferie et les chefs coutumiers furent reconnus dès 1891 par l’État indépendant du Congo (EIC). En 1906, la chefferie devint une subdivision administrative, les chefs coutumiers y furent investis du pouvoir de gestion de leurs sujets et bénéficièrent d’une rémunération. La première difficulté pour cette administration fut l’identification de chefs coutumiers considérés comme légitimes, aussi bien par la population que par les autorités coloniales. Ce rôle a ainsi été dévolu aux clercs et gradés de la Force publique qui avaient été un peu occidentalisés et étaient redevables à l’autorité coloniale. Ces nominations engendrèrent de nombreuses luttes pour le pouvoir local. Certains utilisèrent leurs relations avec le pouvoir colonial pour se faire nommer à la place du chef légitime selon la coutume tandis que la création de sous-chefferies par l’administration coloniale belge donna lieu à de nombreux conflits locaux.

Dans ce climat tendu, le pouvoir colonial créa des juridictions coutumières et s’efforça de contrôler l’application de la coutume. Le principe était que ces juridictions appliquaient les coutumes africaines tant que celles-ci n’étaient pas contraires à la législation et à l’ordre public. A la fin des années 50, l’administration belge chercha à rationaliser « l’administration indigène » en redéfinissant son cadre légal. Ainsi, en 1957, les législations des chefferies et des centres extra coutumiers furent regroupées en une législation unique. Les chefs de chefferies, de secteurs et de centres extra coutumiers devinrent officiellement des représentants de l’État même si les modalités de leur nomination et les durées de leur mandat différaient.

Ainsi, dès la fin du XIX° siècle et tout au long de la première moitié du XX° siècle, le pouvoir colonial a mis en place une organisation territoriale qui a perduré jusqu’à présent. Il fit des chefferies la base même du système de gouvernance publique en en faisant une réalité territoriale générale et en leur octroyant le rôle d’encadrement des populations rurales, de gestionnaires du foncier et de pourvoyeurs de justice locale.

Les chefferies et le pouvoir politique : une dépendance réciproque

Depuis l’indépendance en 1960, les chefferies font officiellement partie de l’architecture institutionnelle. Toutefois, l’espace de pouvoir des chefferies a fait débat et a évolué. Après de nombreuses tentatives de réduire le pouvoir de ces dernières, les présidents congolais successifs ont compris qu’il valait mieux s’accommoder des chefferies, voire même les politiser. Ainsi, le rôle de relais que leur a conféré l’État colonial puis l’État indépendant est aussi celui que leur confèrent les élites politiques dans le contexte actuel de multipartisme électoral.

À l’indépendance, le régime mobutiste essaya de diminuer le rôle des chefs coutumiers. Les réformes de la justice, du droit foncier et surtout la mise en place de tribunaux de paix étaient censées amputer les chefs d’une grande partie de leurs pouvoirs pour mieux asseoir la domination du parti unique, le Mouvement Populaire de la Révolution (MPR). Or, les chefferies survécurent aux réformes mobutistes à la fois parce que celles-ci ne purent être menées à terme et parce que le maréchal-président réalisa l’importance de ne pas s’aliéner ce pouvoir local. De plus, l’effondrement économique du pays entrainé par la zaïrianisation et la mauvaise gestion de Mobutu ont empêché l’État d’avoir les moyens budgétaires nécessaires pour mettre en œuvre ces réformes coûteuses. Face à la carence de fonctionnaires et de personnels compétents au sein des administrations du pays, les chefs coutumiers devinrent même plus importants. Ainsi, en échange de leur allégeance à sa personne et à son régime, le président Mobutu laissa intacts les pouvoirs judiciaires et le rôle dominant dans la gestion du foncier des chefs coutumiers.

L’instauration du multipartisme en 1990 et la longue agonie du régime mobutiste (1990-97) ont accentué la politisation des chefs coutumiers en leur offrant l’opportunité de devenir les intermédiaires des partis politiques, nés sur les ruines du MPR. Ils prirent même l’ascendant sur l’administration dans certaines zones, notamment dans la province du Maniema où le « conseil des sages » (une réunion des chefs des principales ethnies de la province orchestrée par le gouverneur de l’époque) centralisa toutes les décisions. Toutefois, compte-tenu du rôle critiquable des chefs coutumiers durant le régime de Mobutu, la nouvelle constitution de 2006 qui inaugura le nouveau régime de Joseph Kabila a marqué, en théorie, un recul significatif du rôle des chefferies. Dans le cadre de la démocratisation envisagée au début du XXIème siècle, la constitution et d’autres lois prévoyaient une décentralisation progressive, une réforme de la justice et une réforme foncière. De même, la loi électorale de 2006 envisageait des élections locales qui auraient constitué une véritable remise en cause des chefferies.

Or, une nouvelle fois, cette volonté de démocratisation s’est vite estompée. Prévue en 2005, la loi sur les chefs coutumiers n’a été adoptée qu’en 2015 et a, paradoxalement, conforté leur pouvoir. En effet, cette loi fait des chefs coutumiers des relais à part entière de l’État et des membres de l’administration. En outre, de 2006 à 2019, le régime de Joseph Kabila n’est pas revenu sur le rôle des chefs dans la gestion des terres qui reste prédominant et parfois problématique. Une province, le Nord Kivu, s’est même dotée en 2012 d’une réglementation sur la gestion des terres communautaires qui est très favorable aux chefs coutumiers. Joseph Kabila n’a pas porté atteinte au pouvoir des chefferies car il recherchait des appuis locaux et ses intérêts et ceux des chefs coutumiers convergeaient dans leur refus de la démocratie élective aux niveaux local et national.

Avec l’arrivée de Felix Tshisekedi à la présidence de la RDC dans un contexte de cohabitation, la question du rôle des chefferies a été relancée. Alors qu’une fraction des chefs ont repris la revendication d’une plus grande place institutionnelle (au Sénat), l’Église catholique et une partie de la société civile réclament l’organisation des élections locales qui remettraient en cause leur pouvoir. Ces revendications contradictoires entre des acteurs de la société civile et le pouvoir coutumier illustrent les tiraillements internes de la société congolaise et les défis auxquels elle doit faire face.

Chefferies et conflits

Du fait de leur rôle dans la gestion des terres, de leur politisation et de l’ethnicisation du politique, les chefferies ont toujours été impliquées dans les « grands » et « petits conflits » de la RDC.

Elles jouent ainsi un rôle prépondérant dans les conflictualités ordinaires. Classifiés par la législation congolaise selon une typologie stricte, les conflits coutumiers sont très fréquents et concernent les litiges de succession, les litiges territoriaux entre chefferies, les litiges sur le statut ou l’accès à des ressources essentielles. Ces conflits peuvent s’amplifier et devenir très violents, à l’image du massacre de Yumbi qui a fait plus de 890 morts en décembre 2017. Rien que dans les provinces kasaïennes, plus d’un millier de conflits coutumiers ont été dénombrés de 2002 à 2015. De plus, la gestion des terres par les chefs coutumiers est à l’origine de nombreux contentieux fonciers. Il apparait donc que les mécanismes institutionnels de gestions des litiges coutumiers manquent d’efficacité, voire sont pervertis par des interférences ethnico-politiques.

De gré ou de force les chefferies ont été impliquées dans les périodes de troubles. Dès l’indépendance, les chefs coutumiers ont été entraînés dans la tentative de sécession du Katanga et du Kasai, la révolte muleliste ou encore les rebellions Simba caractérisées par le recours aux pratiques magiques traditionnelles. De même, les chefs coutumiers ont joué un rôle lors la seconde grande période de troubles qui a commencé dans l’Est de la RDC dans les années 90. Au premier rang des guerres paysannes de 1991, ils furent aussi à l’initiative de la résurgence du mouvement Maï-Maï après l’entrée des troupes rwandaises en RDC. Ainsi, face à l’occupation de l’Est congolais par plusieurs armées étrangères et la disparition de l’armée congolaise, les autorités coutumières initièrent une résistance populaire organisée au niveau ethnique et recrutée dans la jeunesse des villages. Dans un premier temps, si les autorités traditionnelles ont considéré les combattants Maï-Maï comme un instrument utile pour défendre leur territoire, ce mouvement leur a ensuite rapidement échappé. En effet, ces groupes ont parfois rompu leur lien d’obéissance à l’égard des chefs car ils incarnent aussi une révolte de la jeunesse rurale contre l’ordre socio-politique coutumier qui fait des jeunes des inférieurs dans la société rurale. De surcroit, ces chefs coutumiers sont même parfois devenus les cibles privilégiées des combattants Maï-Maï. De ce fait, la relation entre les milices Maï-Maï et le pouvoir coutumier est devenue très complexe et mélange association, collusion, collaboration et rébellion en fonction des terroirs et des circonstances.

Depuis l’indépendance, les autorités coutumières sont ponctuellement en conflit avec l’État. L’exemple le plus récent de cette conflictualité est la rébellion Kamwina Nsapu dans les provinces du Kasaï en 2016 et 2017. En effet, cette rébellion a éclaté après que les forces de l’ordre eurent profané en juillet 2016 les fétiches d’un chef coutumier, le « Kamina Nsapu », qu’ils soupçonnaient de préparer une insurrection. Cette confrontation a embrasé les cinq provinces limitrophes en quelques mois et suscité une répression extrêmement violente contre les populations. Plus qu’un mouvement structuré, la rébellion Kamwina Nsapu a été un catalyseur du rejet de l’État par les populations rurales puisque ces dernières se sont principalement attaquées aux symboles et représentants étatiques.

Conclusion

Depuis leur généralisation par le pouvoir colonial, les chefs coutumiers ont réussi à préserver leur autorité et leurs pouvoirs sur le foncier et la justice. Loin d’être des archaïsmes dépassés par la modernité politique, ils ont su s’adapter aux crises de l’histoire congolaise, négocier la préservation de leur rôle avec les différents régimes et s’imposer comme des relais ruraux pour les élites politiques urbaines. Les chefs coutumiers se retrouvent alors à l’intersection d’intérêts locaux, provinciaux et parfois même nationaux et sont nécessairement une des parties prenantes des soubresauts conflictuels qui agitent l’immense territoire congolais. Instrumentalisées politiquement, les chefferies sont courtisées, parfois conspuées mais restent indispensables au pouvoir politique congolais.

Synthèse réalisée par Katia Djellat de la note de Thierry Vircoulon, « Les pouvoirs coutumiers en RDC : institutionnalisation, politisation et résilience », Notes de l’Ifri, 2020

La note est disponible en intégralité via le lien suivant : www.ifri.org

Sourcce : 

Ifri – Institut français des relations internationales